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是否一定需要有導游證才能年審領隊證，領隊證取消

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是否一定需要有導游證才能年審領隊證，領隊證取消

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導 讀
11月8日 ， 是國務院確定的采訪人員節 ， 這個采訪人員節 ， 跑旅游口的采訪人員們更加忙碌 ， 因為第十二屆全國人大常委會第二十四次會議發布了修訂12部法律的決定 ， 從2013年頒布實施之日起就被業內提議進行修訂的旅游法位列其中 。此消息在8日早上由新華社授權發布 ， 各媒體紛紛發布消息 ， 專家學者、業內人士進行解讀分析 。
但通覽全國人大常委會的決定 ， 卻發現對旅游法的修訂 ， 似乎僅局限于取消了“領隊證”這三個字 。乍看起來 ， 這次修訂實在是小打小鬧 ， 都不好意思稱之為“修訂” 。好不容易修改一次旅游法 ， 沒有對廣受業內關注的三十五條進一步解析 ， 也沒有對“回扣傭金”等敏感問題的澄清；對目前如火如荼推進的“導游自由執業試點改革”也沒有提及 ， 更沒有修改導游執業必須經過旅行社委派的法律規定 。

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對此 ， 我們有必要分析一下此次專門針對“領隊證”進行修訂的意圖和背景 ， 也需要客觀看待法律修訂的程序 ， 以及導游自由執業試點改革與法律修訂的關系 。
本次對旅游法的修訂 ， 從表面上看確實僅局限在“領隊證”這一個特定問題 ， 但立法機關和行政管理部門所需要解決的問題和所體現的意圖 ， 均通過取消“領隊證”這三個字得以實現：
一、通過取消“領隊證”的相關表述 ， 統一對“領隊證”的認識 。
原旅游法第三十九條規定：“取得導游證 ， 具有相應的學歷、語言能力和旅游從業經歷 ， 并與旅行社訂立勞動合同的人員 ， 可以申請取得領隊證 ?！钡谝淮蚊鞔_領隊人員必須具備導游證 。
而在旅游法出臺之前 ， 各省市關于領隊人員的準入門檻各有不同 ， 有的地方 ， 如江蘇、湖南 ， 在旅游法出臺之前就規定了考取領隊證必須具有導游資格；而有的地方 ， 如北京 ， 則采取導游、領隊雙軌制 ， 即導游、領隊分別考試 ， 分別發證 ， 雙方互不為前提 。這種制度安排 ， 再加上當時多數省市領隊證考試指定教材編寫水平較低 ， 考試題目難度一般 ， 導致了當時領隊證含金量不高 。

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筆者在旅游法出臺之前分別考取了北京地區的導游證和領隊證 ， 直觀感受是：如果考試的最高難度是100分的話 ， 那么北京地區導游證考試的難度是60分 ， 而領隊證考試的難度只有5分（當然 ， 某些非考試的因素導致某些年度領隊證通過率偏低 ， 但這種情況并不能說明考試難度） 。而領隊人員是要帶領旅游團隊出境旅游 ， 領隊應當比導游具有更高的綜合素質、更扎實的知識積累、更專業的服務水平 。但是 ， 由于考試制度、證書許可的安排 ， 在一些省市卻導致了相反的結果 。

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旅游法出臺后 ， 統一規定了“申請領隊證”必須取得導游證的先決條件 ， 但卻造成了更普遍的認識混亂：符合條件的導游“申請”就可以取得領隊證 ， 是否說明領隊證就不需要考試了？另外 ， 需要取得領隊證的人員要向誰申請？是向旅行社申請 ， 還是向行業組織或行業管理部門申請？由于沒有明確的答案 ， 在旅游法出臺至今這3年時間 ， 領隊證的申領、發放 ， 各省市地區各有各的做法：有仍堅持行管部門組織考試核發的、有改為旅行社核發向行管部門備案的、也有計劃完全由旅行社自行核發的……
現在旅游法修訂了 ， 明確了取消“領隊證”這一說法 ， 從此以后不再有“領隊證”這一證件 。以上“眾聲喧嘩”的爭論均可停止 ， 大家的認識得到統一 。
二、通過取消“領隊證”的相關表述 ， 為《旅行社條例》修訂掃除法律障礙 。
其實本次取消“領隊證”的修訂 ， 之前也有征兆 。今年8月1日 ， 國家旅游局發布了《旅行社條例（修訂草案送審稿件）》公開征求意見 ， 第七十二條提到“旅行社為組織旅游者出國或赴港澳旅游委派的領隊 ， 應當具備以下條件：
（一）取得導游證件；
（二）具有大專以上學歷；
（三）取得相關語言水平測試等級證書；
（四）具有兩年以上旅行社業務經營、管理或導游等從業經歷；
（五）具有履行領隊職責的能力；
（六）與旅行社訂立固定期限或無固定期限勞動合同 。
這些條件中均沒有提到從事領隊業務需要具備“領隊證” 。對比以上內容和《旅游法》修訂內容 ， 會發現兩者內容基本一致 。所以 ， 取消“領隊證”早已是旅游行業管理部門的意圖 ， 并且在對《旅行社條例》的修訂中已有明確體現；修訂旅游法體現這一內容 ， 并不意外 。
作為行政法規的《旅行社條例》不能違反上位法的規定 ， 只有旅游法做出修訂和調整 ， 《旅行社條例》的相應修訂才具有合法性和可行性 。
此次《旅游法》的修訂 ， 是對《旅行總社條例》修訂過程遇到的若干法律障礙中的一個“小病灶”的“定點清除” 。相信《旅行社條例（修訂草案送審稿）》中更多與旅游法不符的內容 ， 都將通過旅游法逐步的修訂 ， 也可能是內容根據《旅游法》進行回歸調整來解決 。
三、通過取消“領隊證”的相關表述 ， 明確領隊業務為導游的具體業務分工 ， 由企業和市場自行進行勞動分工和崗位設置 。
雖然2015版《中華人民共和國職業分類大典》將“旅游團隊領隊”確定為新的職業類別 ， 但整體上將“領隊”視為一類特殊的“導游” ， 將“領隊業務”視同導游的工作分工 ， 在業內已形成共識 。
接受旅行社委派 ， 為旅游團（者）提供講解、向導服務 ， 這一核心的功能和定位無論對領隊還是導游是共通的 。承擔領隊業務的導游和“全程陪同導游”、“目的地陪同導游”一樣 ， 只不過在服務的地域范圍、服務的具體事項上略有不同而已 。況且導游員是否具備承擔出境領隊業務的素質和能力 ， 需要實踐的鍛煉和檢驗、應由旅行社對導游的能力和素質進行綜合評價后得出結論 。并由企業承擔人力資源調配、工作分工的風險或收益 ， 這是企業內部工作分配和人事管理問題 ， 法律本不應過多干預 。

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通過市場和企業審核的業務能力 ， 比通過一張難度只有5分的考試、紙上談兵獲取的證書更為可靠 。法律所要規定的 ， 是基本的門檻和要求 ， 對從事領隊業務的人員能力的考核、對導游人員的業務分工和工作調配 ， 這份權利以及后續的責任應當交還給企業 。
國務院于2015年發布《關于取消一批職業資格許可和認定事項的決定》 ， 明確減少職業資格許可和認定事項是推進簡政放權、放管結合、優化服務的重要內容 ， 并分批次取消了三百余項職業資格證書 。此次修訂《“旅游法”》 ， 是之前將“領隊證”由行政許可事項確定為非行政許可事項后的進一步優化 。
就此而言 ， 此次取消“領隊證” ， 其體現的市場化、開放式的立法思維方式 ， 更值得關注和點贊 。

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從以上三點來看 ， 取消“領隊證” ， 看似是旅游法小小的調整 ， 但其所遵循的法理基礎、考慮的現實情況、體現的政策意圖 ， 均耐人尋味 。
當然 ， 我們也須客觀看待法律的改進和存在的不足 ， 對尚未解決的問題還需進一步研究 ， 并呼吁進一步的修訂調整 ， 但也不能對這次修訂附會更多的揣測：
比如 ， 本次旅游法修訂內容公之于眾后 ， 一些“專家”以莫名“興奮”的心態、發現新大陸一般迫不及待地宣稱“旅游法修訂仍要求導游執業必須接受旅行社委派 ， 導游自由執業改革落空” 。這種觀點完全沒有區分法律修訂決定和調整法律適用決定的區別 ， 不免有以偏概全、嘩眾取寵之嫌：本次發布的是《旅游法》修訂內容 ， 修訂后的《旅游法》有普遍適用效力；而導游自由執業試點改革需要解決的法律問題是：在特定的時間和特定的空間 ， 調整適用《旅游法》特定條文 ， 而不是全面、徹底、不區分時間和空間地更改《旅游法》 ， 否則 ， 就不需要“試點”來“試”了 。這一問題是需要以“導游自由執業試點改革是否可行”來決定“是否調整適用《旅游法》” ， 而不是相反的以“是否修訂法律” ， 來得出“導游自由執業是否落空”的結論 。
【是否一定需要有導游證才能年審領隊證，領隊證取消】法律的修訂需要根據現實情況循序漸進 。目前的修訂內容 ， 可能無論是行業管理部門、旅游企業、導游領隊抑或是旅游者 ， 都覺得不過癮、不解渴 ， 都希望《旅游法》的修訂步子再大一些 。但是我們也要明白 ， “法乃國之公器” ， 法律調整的是社會各方的利益 ， 任何一方出于自身的考量因素 ， 只是眾多利益相關方的一面 ， 法律的修訂必須平衡多方的利益、考慮綜合的影響 。法律的修訂 ， 先“落子”的地方 ， 往往是“金角”、“銀邊” ， 背后下的 ， 則是一盤大棋 。